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养老个人账户 应记实而非做实

2019-07-11 17:53:59 分类:养老险    

  [坚持个人账户记实而非做实。做实是拿真金白银往个人账户里填充资金,目的是确保个人账户里有与其记录相等的资金,这种概念本身就是错误的,就如同我们存入银行的存款,我们只能要求存款人的确权,却不能要求银行将资金置放在保险柜里。]

  近年来,有关养老保险个人账户空账的报道不绝于耳。2016新年伊始,多家媒体又相继报道我国养老保险个人账户空账2014年已超过3.5万亿元,其计算依据是个人账户记账额4万亿元减去做实的0.5万亿元,其差额3.5万亿元便是空账。事实真是这样吗?

  我国养老保险个人账户空账额分析

  首先,我们从制度设计的逻辑分析。

  按照制度设计,我国基本养老保险基金收入有两个来源:用人单位按20%费率缴费形成社会统筹基金,个人按8%费率缴费形成个人账户基金。同时退休者领取的养老金也分为两部分:基础养老金由社会统筹基金支付,个人账户养老金(下称“个账养老金”)由个人账户基金支付。个人账户基金在支付了退休者的个账养老金后的结余,包含了退休者日后待领的和在职者为退休后所积累的个账养老金,假如这些结余被暗地里挪用了,只剩下账户里的记录而无真实资金结余,便形成了个人账户空账。

  现假设2014年当年个人账户缴费收入(记账额)为10000亿元,扣除其支付个账养老金3000亿元,当年结余7000亿元。若这7000亿元实际只结余了2000亿元资金,其余5000亿元被统筹基金借用了(没有借条和记账),则个人账户就形成了5000亿元的空账。但依据现有算法,个人账户空账10000亿元记账额,减去实际结余2000亿元,则空账为8000亿元,显然放大了3000亿元的个人账户空账额。

  造成上述误识的原因,在于现实中社会统筹和个人账户两种基金的混账管理,即现行养老保险基金收入方是两个水龙头(单位缴费和个人缴费)的水全进了一个池子,而支出方只有一个出口(养老金发放)。如此一来,我们只知道每年支付了多少养老金,而无法得知每年所支付的养老金中有多少来源于社会统筹基金、有多少来源于个人账户基金,从而无法得出个人账户结余了多少基金,又被社会统筹借用了多少,那么自然无法得出个人账户的真实空账额。

  不仅如此,由于中国养老保险制度是县市级和省级统筹,即便假设3.5万亿元空账是养老保险个人账户的真实空账额,那也只是全国各统筹地区基金收支对冲后的结果,具体到每个统筹地区,可能有的地区是统筹基金和个人账户基金都有结余,根本无所谓个人账户空账;有的地区是统筹基金不足而个人账户基金有结余,若财政补助了统筹基金,则个人账户也可能没有空账;但有的地区即便把个人账户基金全部用于当期养老金发放仍然不够,这样的地区其养老保险个人账户就是完全的空账。

  另外还有不同人群实行不同的养老保险制度,目前媒体和学者们所分析的大多是城镇企业职工基本养老保险,若加上机关事业单位甚或是城乡居民,那问题将更加复杂。

  上述有关养老保险个人账户空账的误识,不仅反映出社会各界对个人账户空账理解的偏差,更暴露出我国现行养老保险制度的诸多问题,如养老保险责任机制始终没有建立,社会统筹与个人账户之间的关系始终模糊,个人账户定位不清,个人账户基金所有权空置,个人账户基金管理体制与机制未确立,个人账户基金不能精算平衡等。

  这些问题模糊了我国养老保险各主体间的责任界限,模糊了养老保险改革的初衷,动摇了统账结合基本制度的信念,以至于有人提出废除养老保险个人账户。

  完善我国养老保险个人账户的对策思考

  党的十八大以来,中央多次提及完善养老保险个人账户,对此笔者提出以下对策思考:

  一是统账结合大方向不应动摇。统账结合符合养老保险改革的国际趋势和共识,也符合养老保险内在规律。个人账户不能取消,取消了将会动摇国本,影响民众信心和政府公信力。

  统账结合的实质是养老保险的责任共担,这是养老保险制度持续运行的保证,也是改革的核心。从理论上说,年老是劳动者个人在其年轻时即可明确预见的风险,因此个人需要“以丰补歉,未雨绸缪”;用人单位因其使用劳动力赚取了利润,故而对劳动力的老化也负有责任(政府雇用公职人员同理)。但逐利是资本的天性,指望资本和市场对现代工业社会普遍的劳动者年老风险建立持久的制度安排,既有悖市场宗旨,也不可能实现。因此社会养老保险必须由政府主导,由政府提供制度设计、运行监管,并保证代际公平和制度可持续。上世纪70年代世界银行总结的养老保险三支柱(多支柱)代表了人类社会的共识,对此不应存疑,需要探讨的只是统账结合的方式和比例。

  二是实行统账分管式结合。首先,明确个人账户的定位,个人账户和社会统筹同属于基本养老保险,但却分属两个不同的支柱,其中社会统筹是第一支柱,体现政府责任,现收现付,全国统筹;个人账户(合并企业年金和职业年金)是第二支柱,完全积累,实行一定区域内的委托代理商业化运作。其次,社会统筹和个人账户实行分管式结合,将养老保险基金支出方的混账管理改为分账管理,由社会统筹分担30%替代率的基础养老金,个人账户分担28.5%替代率的个账养老金,二者共同承担58.5%替代率的基本养老金,从而将只在收入方进行了统账结合的“半拉子”工程拓展到支出方,进而全面完成养老保险统账结合的改革。

  三是坚持个人账户记实而非做实。做实是拿真金白银往个人账户里填充资金,目的是确保个人账户里有与其记录相等的资金,这种概念本身就是错误的,就如同我们存入银行的存款,我们只能要求存款人的确权,却不能要求银行将资金置放在保险柜里。个人账户基金需要确保的是缴费者的权属,而非经缴费者本人同意不得擅自挪用,若要借用,必须打借条、付利息。这就是记实,记实的本质是落实基金的所有权。

  四是改变个账养老金计发月数,确保精算平衡。现行制度规定按平均余命确定计发月数并据以计发个账养老金,如果参保者寿命低于平均寿命的,其个人账户结余由其家人继承;但参保者寿命长于平均寿命的,其后续个账养老金由统筹基金支付,由此给社会统筹基金预留了一个制度黑洞。

  对此有人提出废除个人账户基金的继承权,但笔者认为这样改革不仅失信于民,影响民众参保积极性,而且有悖个人账户基金的个人所有权。有效的方法是改按目标余命(比如80岁,可随社会发展动态调整)确定计发月数,这一方面是因为80岁老人本身就有高龄津贴,另外也可对继承个人账户基金者征收适当比例的遗产继承税,以作为目标余命以上老人个账养老金的基金来源。这样既保证了目标余命下多数参保者的个人利益,也不至于给制度留下太大缺口,而且保证了个人账户基金所有权不变,政府不失信于民,养老保险制度也可持续。

  (作者系南京财经大学公共管理学院教授)

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